alegribov

ДИСКУССИОННЫЕ ВОПРОСЫ АРБИТРАЖНОЙ ПРАКТИКИ В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО КАДАСТРОВОГО УЧЕТА ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ <*>

Е.Н. ИВАНОВА

--------------------------------
<*> Ivanova E.N. Controversial issues of arbitrazh practice in the sphere of state cadastre record of land plots.

Иванова Екатерина Николаевна, начальник юридического отдела ФГУ "Земельная кадастровая палата" по Ленинградской области.

В статье рассматриваются примеры дискуссионного толкования норм о кадастровом учете в процессе правоприменения. Приводятся рассуждения автора о последствиях применения судами ст. 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, ч. 1 ст. 198, ч. 4 ст. 200, ч. ч. 2 и 3 ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для оценки достоверности сведений государственного кадастра недвижимости. Анализируются нормы законодательства о выкупной стоимости земельных участков сельскохозяйственного назначения при условии наличия в составе таких земель участков с разными почвенными характеристиками. Рассматриваются спорные вопросы определения кадастровой стоимости.

Ключевые слова: кадастровый учет, кадастровая оценка, оспаривание действий (бездействия) государственных органов и должностных лиц, переоформление права постоянного (бессрочного) пользования.

The article considers the examples of controversial interpretation of the norms on cadastre record in the process of law-application. The article presents arguments of the author regarding the consequences of application by the courts of article 13 of the Civil code of the Russian Federation, p. 1 of article 198, p. 4 of article 200, pp. 2 and 3 of article 201 of the Arbitrazh procedure code of the Russian Federation for evaluation of authenticity of the data of the state cadastre of immovable property. The author analyses the norms of legislation on redemption value of land plots of agricultural purpose on condition of existence in composition of such lands of the plots with different soil characteristics; considers the controversial issues of determination of cadastre cost.

Key words: cadastre record, cadastre evaluation, disputing the actions (failure to act) of state agencies and officials, re-formalization of the right of permanent (indefinite) use.

Земельные споры продолжают занимать значительное место среди общего количества рассматриваемых арбитражными судами дел. Так, в 2008 г. Арбитражным судом Санкт-Петербурга и Ленинградской области было рассмотрено 807 таких дел, в 2009 г. - 1397 дел <1>. Анализируя арбитражную практику и учитывая нестабильность земельного законодательства, а также затянувшуюся административную реформу с передачей полномочий в сфере управления земельными отношениями и проведением государственного кадастрового учета от одного органа к другому, нет оснований полагать, что их количество в будущем снизится.
--------------------------------
<1> URL: spb.arbitr.ru/welcome/showall/633200020.

Немалую часть земельных дел составляют споры о границах земельных участков, которые могут возникнуть не только в связи с неправомерными действиями смежного землепользователя, но и в связи с незаконными действиями должностных лиц, принявших решение о проведении государственного кадастрового учета. Общеизвестно и с точки зрения закона правильно, что согласно ст. 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, ч. 1 ст. 198, ч. 4 ст. 200, ч. ч. 2 и 3 ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов необходимо наличие в совокупности двух обстоятельств: несоответствия решений и действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушения прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Однако, рассматривая такую законодательную формулировку через призму идеи правового государства, широко освещенной в трудах теоретиков, ее вряд ли можно признать обоснованной по следующим причинам. Все авторы сходятся во мнении, что одной из основных идей правового государства является господство права, действие власти в рамках права, ограничение государственной власти правом, распространение закона на все субъекты права <2>. Таким образом, предполагается, что в правовом государстве, которым согласно ст. 1 Конституции является Российская Федерация, любые действия власти должны соответствовать закону. В противном случае, вне зависимости от того, нарушаются ли такими действиями права и интересы отдельных лиц или нет, это не будет отвечать критериям правового государства. Между тем пока эти рассуждения лежат лишь в теоретической плоскости. Суды при рассмотрении дел об оспаривании решений и действий (бездействия) государственных органов и должностных лиц неуклонно обращают внимание на совокупность обеих составляющих - несоответствие действий, решений закону и нарушение такими действиями, решениями, прав заявителей. И даже если действие не соответствует закону, но заявитель не доказал нарушения таким действием его прав и законных интересов - суд выносит решение об отказе в удовлетворении заявления. Здесь мы сталкиваемся еще с одним казусом. Согласно ст. 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо. Однако при такой формулировке ст. 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, ч. 1 ст. 198, ч. 4 ст. 200, ч. ч. 2 и 3 ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, именно заявитель вынужден доказывать нарушение своих прав. И если такого нарушения заявитель доказать не сможет, никаких негативных правовых последствий для государственного органа или должностного лица, несмотря на незаконность действия или решения, это не повлечет.
--------------------------------
<2> См., например: Мелехин А.В. Теория государства и права: Учебник. Маркет ДС, 2007 // СПС "КонсультантПлюс"; Абдулаев М.И. Теория государства и права: Учебник для высших учебных заведений. М.: Магистр-Пресс, 2004; Теория государства и права: Учебник для юридических вузов / Под ред. А.С. Пиголкина. М.: Городец, 2003; Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: Учебник. М.: Юристъ, 2004.

Применительно к делам об оспаривании проведения государственного кадастрового учета, в том числе в случаях несоблюдения процедуры согласования границ, это означает, что если землепользователь не докажет нарушения своих прав установленными границами земельного участка смежного землепользователя, то кадастровый учет такого земельного участка не будет признан недействительным, даже если обязательные требования о необходимости согласования границ не будут выполнены, и даже если границы участка накладываются на участок, ранее поставленный на учет.
Так, Постановлением Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 15 июня 2010 г. по делу N А56-20692/2008 <3> было отменено решение суда об удовлетворении заявления общества о признании незаконными действий Управления Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по утверждению землеустроительной документации в отношении земельного участка, поскольку суд не исследовал вопрос о том, когда ООО стало известно об оспариваемых действиях и по каким причинам оно пропустило установленный законом срок на обращение в суд. Кроме того, суды не исследовали, чем подтверждается довод общества о частичном наложении названных участков. Еще одним аргументом для отмены решений судов послужило то обстоятельство, что суды также не учли, что неизвещение смежного землепользователя о проведении землеустроительных работ или отсутствие его представителя при их проведении может свидетельствовать о незаконности действий государственных органов, утвердивших результаты таких работ и осуществивших постановку земельного участка на кадастровый учет, только в том случае, если будет доказано, что названными действиями были нарушены права и законные интересы смежного землепользователя.
--------------------------------
<3> СПС "КонсультантПлюс".

Одним из принципов осуществления государственного кадастрового учета, хотя и не названного в Федеральном законе от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости", тем не менее определяющим значимость кадастровой информации, является принцип достоверности сведений государственного кадастра недвижимости. Если же при оспаривании государственного кадастрового учета земельных участков при рассмотрении дела исходить не из обязанности соблюдения государственным органом самой процедуры учета, составной частью которой является проверка соблюдения прав смежных землепользователей при согласовании границ земельного участка, а делать акцент на анализе, были ли нарушены права смежного землепользователя, - ценность кадастровой информации резко снижается. Ведь в этом случае получается, что в государственном кадастре недвижимости границы земельных участков могут накладываться друг на друга, равно как и иные характеристики (категория, площадь, разрешенное использование, кадастровая стоимость) также могут не соответствовать действительности. Получается, что достоверность кадастровой информации, по сути, ставится в зависимость от активности землепользователей, от их стремления доказать незаконность действия органа государственного кадастрового учета в каждом конкретном случае. И если такое нарушение права доказать не получится, несмотря на незаконность действий органа учета, не соответствующая действительности или незаконным образом внесенная информация будет продолжать существовать в государственном информационном ресурсе, служа основой для принятия в том числе государственных управленческих решений. При таких обстоятельствах получается, что орган государственного кадастрового учета, по сути, вообще может не обращать особого внимания на содержание предоставляемых для проведения учета документов, а вносить исправления в сведения кадастра только после соответствующих судебных решений. Представляется, что такая ситуация недопустима.
Еще одним направлением споров в сфере земельных отношений являются вопросы определения кадастровой стоимости земельных участков. Являясь налоговой базой, кадастровая стоимость в зависимости от вида использования земельного участка существенно различается. Между тем указанный в правоустанавливающем документе вид разрешенного использования земельного участка может предполагать проведение кадастровой оценки земельного участка исходя из нескольких групп "Типового перечня видов разрешенного использования", являющегося приложением 2 к Техническим рекомендациям по государственной кадастровой оценке земель населенных пунктов, утвержденным Приказом Федерального агентства кадастра объектов недвижимости от 29 июня 2007 г. N П/0152. Так, Постановлением ФАС Северо-Западного округа от 26 марта 2010 г. по делу N А56-5266/2009 было установлено, что решение суда о признании незаконными действий Управления Роснедвижимости, выразившихся в неправильном определении кадастровой стоимости принадлежащего обществу земельного участка, подлежит отмене, поскольку то обстоятельство, что общество не обращалось с заявлением об исправлении технической ошибки, допущенной при внесении сведений в государственный кадастр оценки земель, непосредственно в Управление, не является основанием для отказа в восстановлении нарушенных прав и законных интересов общества. Поводом для вынесения такого постановления послужило то обстоятельство, что земельный участок был предоставлен обществу для обслуживания административного здания и складов. Типовой перечень видов разрешенного использования предусматривает две группы видов разрешенного использования, имеющих в своем составе земельные участки, предназначенные для административных зданий, а именно группа 1.2.7 "земельные участки, предназначенные для размещения административных и офисных зданий, объектов образования, науки, здравоохранения и социального обеспечения, физической культуры и спорта, культуры, искусства, религии" и группа 1.2.9 "земельные участки, предназначенные для размещения производственных и административных зданий, строений, сооружений промышленности, коммунального хозяйства, материально-технического, продовольственного снабжения, сбыта и заготовок".
Поскольку обществу был предоставлен земельный участок для размещения на нем административного здания и складов, не связанных с осуществлением деятельности в области образования, науки, здравоохранения и социального обеспечения, физической культуры и спорта, культуры, искусства, религии, суд кассационной инстанции сделал вывод, что он не может быть отнесен по виду разрешенного использования к 7-й группе Типового перечня, как это было сделано при проведении его государственной кадастровой оценки. Между тем, как это видно из самой правовой конструкции спорных групп, виды разрешенного использования в них перечисляются через запятую и с точки зрения грамматики вовсе не обязательно, что в 7-й группе административные здания должны предназначаться для осуществления деятельности в области образования, науки, здравоохранения и социального обеспечения, физической культуры и спорта, культуры, искусства, религии. Столь неоднозначное толкование жизненно важной для землепользователя нормы, как видно, приводит к тому, что землепользователь вынужден отстаивать свои интересы в судах, затрачивая на это значительное количество времени.
Еще одним интересным примером является порядок определения стоимости земельного участка из состава земель сельскохозяйственного назначения при переоформлении права постоянного (бессрочного) пользования. Согласно п. 7 ст. 10 Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" приобретение сельскохозяйственными организациями права собственности на земельные участки, которые находятся у них на праве постоянного (бессрочного) пользования, осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации". Сельскохозяйственные угодья приобретаются в собственность по цене, установленной законом субъекта Российской Федерации в размере не более 20% кадастровой стоимости сельскохозяйственных угодий.
Пунктом 2 ст. 2 ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" установлено, что за границами населенных пунктов земельные участки приобретаются по цене от трех до десятикратного размера ставки земельного налога на единицу площади. Это составляет гораздо меньшую сумму, что совершенно правильно с экономической точки зрения - менее продуктивные земли должны стоить дешевле более ценных и продуктивных земель. Однако законодатель не учел, что в составе земельного участка сельскохозяйственного назначения могут находиться не только угодья, но и леса, и болота, и дороги.
При отсутствии законодательно установленной обязанности производить раздел земельного участка согласно почвенным характеристикам, получается, что выкупная стоимость земельного участка при переоформлении права должна осуществляться путем сложения выкупной цены сельскохозяйственных угодий и выкупной цены иных земель сельскохозяйственного назначения (рассчитывается по п. 2 ст. 2 ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации"). Такая правильная трактовка законодательства в то же время вступает в противоречие с принципом п. 10 ст. 1 Земельного кодекса Российской Федерации о необходимости дифференцированного подхода к установлению правового режима земель, в соответствии с которым должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы. Между тем поставить этот принцип во главу угла при разрешении арбитражных дел по спорам об определении выкупной стоимости земельных участков невозможно по причине отсутствия законодательной нормы, устанавливающей такой дифференцированный подход. Ведь законодатель в п. 2 ст. 2 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" дает нам только один ориентир - для расчета цены земельного участка необходимо установить, расположен участок за границей населенного пункта или внутри нее. Нюансов в виде необходимости учитывать, что внутри земельного участка одной категории земель могут находиться массивы, совершенно разные и по своим плодородным свойствам, и по иным факторам, влияющим на экономическую ценность, действующее законодательство не устанавливает, равно как и не устанавливает стоимость таких земель. Представляется, что хотя правовая природа приватизации и предполагает льготный порядок определения выкупной цены, в целях рационального государственного управления земельными ресурсами такие факторы должны учитываться.
Приведенные примеры арбитражных дел - в первую очередь показатель актуальности проблемы. Границы земель, их кадастровая и выкупная стоимость являются важнейшими характеристиками земельных участков. Правильное разрешение таких споров - залог законности и стабильности правоотношений в этой сфере. В связи с изложенным полагаем, что в законодательстве должны найти отражение вопросы обязанности органа государственного кадастрового учета вносить в государственный кадастр недвижимости сведения о земельных участках, отвечающие критериям достоверности, даже если заинтересованным лицом будет пропущен срок для обращения в суд с требованием об оспаривании действий (решений) государственных органов и должностных лиц или не будет доказан факт нарушения такими ошибками прав и законных интересов землепользователя. Необходимо также сформулировать группы видов разрешенного использования земельных участков с целью проведения их государственной кадастровой оценки таким образом, чтобы не допускать их двоякого толкования. И конечно, необходимо найти механизмы реализации принципа дифференцированного подхода к правовому режиму земель при переоформлении права на землю. Полагаем, что предложенные меры повысят ответственность должностных лиц при принятии решений о проведении государственного кадастрового учета, вопросы кадастровой стоимости земельных участков станут более прозрачными и не требующими судебных разбирательств, а продажа земель в частную собственность будет осуществляться по цене, позволяющей говорить о рачительности государственного хозяйствования.